hbzhan內容導讀：近日，遼寧省政府給各環境質量監控超標的省轄市開出了“罰單”，被公眾戲稱為“霧霾罰單”。遼寧省此次“罰款”的依據為《遼寧省環境空氣質量考核暫行辦法》，該辦法有殺傷力的條款是第八條和第九條：第八條規定了罰繳資金的標準；第九條規定了遼寧省環保行政主管部門的執法主體資格即開具“罰單”的主體資格，“罰繳”資金由遼寧省財政部門在財政年度年結算時扣除。

霧霾罰單，罰的清楚？

　　
　　“霧霾罰單”的開出，在十面“霾伏”的背景之下，體現的是全國上下從政府到老百姓對環境惡化的焦慮，對目前粗放型、資源消耗型發展模式帶來的污染問題的重視。
　　
　　省政府給市政府開罰單，合理性存疑
　　
　　霧霾主要是環境污染造成的，也是環保不力的惡果，將板子打在對環保負有主要責任的政府身上完全合理。“霧霾罰單”開了追究政府治霾不力責任的先河，是制度層面上的一次剛性表態。
　　
　　被罰款了，會讓地方主政者面子上過不去，但能否促使一個城市的“當家人”下決心治理污染仍是一個疑問。遼寧省對8個城市的罰單總額是5420萬元，平均到每個城市并不算多。況且，政府所交納的罰款來自各市的財政資金，官員們不一定會心痛，老百姓承擔著呼吸霧霾之苦，還要為罰款埋單，顯然不合情理。因此，這樣的罰款極可能流于形式，變成上下級財政資金之間的一種“數字游戲”。從這個角度說，追究治理霧霾不力的政府責任，僅僅對其罰款是不夠的。如果罰完就完，更是偏離了法律精神和罰款的初衷。
　　
　　涉及空氣污染治理的法律，在國家層面主要有兩部：環境保護法和大氣污染防治法，但在這兩部法律各自的“法律責任”部分，均找不到一個條款給予了上級政府處罰下級政府的權力。這兩部法律涉及處罰的條款，一方是政府的環境行政主管部門，另一方是污染者本身。處罰的原則，也體現了“污染者付費”這一各國公認的原則。我國法律體系遵循下位法服從上位法、地方性法規不得與國家法律沖突的原則，在環境保護法和大氣污染防治法沒有明確授權的情況下，遼寧省的辦法能否自行創設這種罰款的權力，是存在高度疑問的。
　　
　　用更廣闊的視角觀察，涉及環保的法律關系主要包括三種模式：其一，賦予污染受害者求償的環境侵權制度，由民事法律法規規定；其二，對于嚴重破壞環境的違法者追究刑事責任，體現在我國刑法典的相關章節；其三，強化政府的監管職能，賦予政府對行政相對人（污染者）的監管和執法權力。
　　
　　有趣的是，《遼寧省環境空氣質量考核暫行辦法》不屬于上述三種模式中的任何一種。在這個辦法之下，下級地方政府成為上級政府行政措施的相對人。行政法理論長期以來把政府的行政行為分為外部行政行為和內部行政行為，內部行政行為不具有可訴性，法院無法受理。如果遼寧省的“霧霾罰單”具有普遍意義，那么將意味著行政法理論實際上被推翻了。顯然，這種懲處措施完全不符合行政法原理，不具有全國性的普遍意義。所以，我們發現“霧霾罰單”的本質，不是行政處罰，而是上級政府對下級政府附帶條件的財政轉移。
　　
　　“霧霾罰單”，合理尚存疑
　　
　　霧霾罰單這樣的處罰可謂本末倒置，是開錯了藥方。此舉可能形成惡性循環，造成的局面是，市里因被罰向污染企業罰款，企業繳了罰款，然后加大生產、更加肆意地排污，獲取更多利潤來彌補罰單。
　　
　　世界上有很多事情不見得完全合法，但是合理。遼寧省的做法能否真正帶來潔凈的空氣。如果可行，可以通過制度把這種財政轉移用制度固定下來。因此，“霧霾罰單”的合理性成為思考的焦點。
　　
　　保護環境必須從源頭抓起，靠治污根本不現實，必須堵住排放。對污染，罰款只是輔助手段，更重要的是法律、行政手段，比如對相關責任人做出處理，讓污染者和監管者不敢懈怠。
　　
　　解決環境質量的措施，無非三個環節：一是提高污染者的刑事違法成本；二是提高污染者的侵權成本，賦予受害人求償的便利性和自由度；三是提高監管的水平。在大氣污染這個牽涉面如此之廣的領域，依賴于第三種途徑可能是主要的。
　　
　　此次“霧霾罰單”看似把板子打在了關鍵位置，實則沒有打中要害。監管機構雖然是具有獨立法律人格的政府部門，但監管要真正有力執行，需要依靠的是監管機構的工作人員盡職盡責。換句話說，如果不追究監管機構工作人員的個人責任，監管的力度恐怕難以保證。
　　
　　欲治霧霾就要加強管理制度從經濟成本向法律成本過渡，將那些違背基本環境標準的排污者繩之以法，這才是真正的硬約束。否則，基于市場經濟的原則，在一定程度上，給各地政府開出的“霧霾罰單”，很快便會通過各種渠道平攤到企業身上，繼而又會轉嫁給消費者。如此一來，不僅巨額罰單將失去其積極效應，更重要的是，還損害了公平原則，違背了“誰污染、誰治理、誰付費”的原則。霧霾罰單究竟是在懲罰排污者，還是讓污染的“受害者”與排污者一起受罰？不解決這個問題，“霧霾罰單”恐難真正服眾，進而也就偏離了其治理霧霾的本意。