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霍尼艾格
【中國環保在線 行業動態】《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》的印發吸引了不少業界的關注，本文為E20研究院執行院長薛濤對環保PPP領域情況的梳理。薛濤分別對市政污水處理、城市水環境治理、村鎮污水治理、垃圾處理以及環衛等七大細分領域進行了詳述。
財政部、住建部、環保部、農業部聯合發布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)，全面實施污水、垃圾PPP。這是次由經建司主導發布的PPP文件，也是次由四部委聯合在PPP的環保領域發布的文件，對行業影響很大。本文嘗試利用E20對環保領域的長期觀察和數據，對各細分領域市場空間進行測算，并給出各細分領域當前主要問題和政策優化方向。
一、本文件所涉及的環保細分領域
“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式”，政府參與的含義可以理解為將工業企業直接治污的區域排除在外后，以政府承擔治理責任的區域，用E20研究院的環境產業九宮格簡單對位分析，主要發生在第1—4象限的區域。
圖1E20環境產業九宮格
本文涉及的環保PPP領域，根據E20研究院對環保類PPP的分類整理方式，可以歸為以下幾個主要的細分領域，并結合E20數據中心的已市場化存量數據(包含2004年起始的特許經營市場化存量規模)、國家頒布的“十三五”規劃和E20研究院預測的新增建設需求空間，在此進行了“十三五”期間的新增和存量PPP空間的估算，下列是本文分析的細分領域及對應的“十三五”預計實現落地的PPP規模，對比目前在庫對應項目情況。
圖2環保細分領域“十三五”預計實現落地的PPP規模
二、分項新增、存量環保PPP測算說明及政策優化建議
(一)市政污水領域PPP投資市場空間(存量加新增量)---12000萬噸/日，3600億元；預計“十三五”可落地PPP總量約1500億元。
1.市政污水處理投資新增量需求超3000萬噸/日，新增投資額超900億元。
根據E20研究院發布的《中國水務行業市場分析報告》顯示，截止到2016年底，市政污水處理總規模18180萬噸/日，而我們預測“十三五”末市場規模將達21216萬噸/日，新增市場規模為3036萬噸/日，據此測算可得2017年到“十三五”期末我國城鎮污水處理新增投資額約計900億元。
值得說明的是，單獨測算廠網一體化PPP空間的難度較大，由于大部分管網新建任務在城市土地開發中完成，黑臭水體項目也會打捆一定的管網建設和維護任務。另外，廠網一體化的PPP模式和配套環境也尚不成熟，因此本文中無論存量還是增量都不在對管網做單獨的測算。
2.市政污水處理存量資產可PPP市場化的空間約9000萬噸/日，尚未PPP市場化轉換的余量占比約50%，潛在可做PPP的TOT轉讓空間總額約為2700億元。
擁有屬地性污水業績的企業被視為一類特殊群體(興蓉環境、海峽環保、瀚藍環境、江南水務、創業環保、中山公用、重慶水務等上市公司為典型代表)，這些企業擁有的污水項目多有屬地性獲取的烙印，這些屬地性項目與嚴格意義的PPP模式下的市場化項目并不完全一致，在計算污水市場化率時這些項目并未被予以考慮；此外，部分屬地性污水項目已裝入上市公司報表中、不易繼續PPP市場化，在計算市政污水存量資產可PPP市場化的空間時，這部分屬地性污水項目不能被計算在內。
這部分污水項目大量以一級B標準建造，因此當年建設成本總體不到2200元每噸，但伴隨著“水十條”黑臭水體治理的推進，部分已完成了提標或者正在面臨提標改造需求(ROT項目機會)，因此此處也采用新建項目噸造價進行測算。
此外，類似北京排水集團等雖未上市，但市場化改革已取得一定進展，混合所有制和與政府的服務承包約定均已完成，這些公司所擁有的存量污水資產轉讓的可能性也很低。因此，雖然轉讓空間可達2700億元，但實際轉讓比例并不會太高。
3.當前情況分析和政策建議
根據E20數據中心分析目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有1014個，總金額約為2547.37億元，項目數落地率約為20.91%，落地項目數212個，落地項目金額合計814億，項目投資額落地率31.95%。
值得一提的是，這類項目由于“運營屬性”強，屬于我在2016年財政部PPP中心約稿里所描述的B類項目特征，一來在本輪PPP之前以特許經營方式操作已經很廣泛很受資本市場歡迎，二來當前還存在一些項目不做入庫也能落地的非規范情況，比如中國水網之前報道的不規范操作的中部某地級市污水BOT項目就未入庫，這方面需要加大管理力度。
這類項目的“運營屬型”也帶來地方政府可以選擇將這類項目存量或者新增機會注入平臺公司，并將其打造成專業運營公司的模式，如果這樣打造的平臺公司融資能力很強，項目投資需做融資時不需要政府的直接背書，這種做法并不會違反當前的各項規定。因此，無論存量還是增量，是否能100%全面轉換為PPP還有待觀察，尤其是存量項目轉換比例會更低。
這類項目如果采用傳統單體BOT模式，應該說是非常成熟的，在當前環保監管日趨嚴格的情況下，已特許經營的和正在PPP的市政污水單體項目正在面臨著環保標準提高和績效趨嚴的風險。績效考核中需要對此充分考慮。此外，住建部剛剛頒發了《城鎮污水處理工作考核暫行辦法》(建城[2017]143號)，也需要在制定績效考核規則及在前期制定方案時充分考慮。
尤其值得一提的是，在上述考核辦法中住建部要求對主要污染物削減效率進行考核，這個是作為單體污水廠BOT模式中社會資本無法承擔的，這也是為什么住建部希望推行廠網一體化的原因。但具體分析之前落地的幾個廠網一體化項目，本質上是廠區傳統BOT加網可用性付費合并委托運營的1+1模式，并沒有體現合二為一的內在邏輯，具體表現就是考核指標分離，并沒有統一突出上述污染物減排的強約束性。基于這個原因，筆者認為廠網一體化可以繼續積極摸索，但要在其它配套機制上有大突破才可能真正有所成效，在此之前，倒不建議把這種“1+1”模式強推鋪開。
(二)城市水環境治理PPP市場空間---總需求3萬億，無存量轉化空間；預計“十三五”可落地PPP總量約7000億元。
1.基于“水十條”下城市水環境綜合整治(黑臭水體治理及海綿城市)新增投資額余留約4萬億，該領域不可能推出存量項目。估計“十三五”期間實際PPP落地總量7000億元。
采用基于重點領域工程任務量的測算方法，依據投資單價和工程任務量初步估算，根據E20研究院發布的《黑臭水體治理報告》，完成“水十條”將需要投資4.6萬億。目前根據住建部黑臭水體信息平臺，只有35%完成治理，而E20數據中心的統計，已有約1580億的PPP項目在落地中(入庫金額6500億元)，另外，還有一批項目政府采用直接投資建設機會已經在進行中。但隨著“水十條”下大考時間的臨近，“十三五”期間尚有4萬億左右的治理需求總規模中，部分項目將以PPP的方式推出，體現在目前在庫黑臭水體和海綿城市PPP項目需求合計6500億元。值得一提的是，鑒于地方政府的財力所限，雖然需求明確，但不同于類市政污水項目，這類項目基本沒有收費來源，4.6萬億的投資需求落地難度較大，通過PPP模式所面對的情況也是類似，筆者謹慎估計“十三五”期間規范型PPP可落地的新增規模在7000億左右。
2.當前情況分析和政策建議
根據E20數據中心分析，目前這類有績效壓力的水環境治理PPP項目(景觀類除外)在財政部PPP項目庫里大約有496個，總金額約為6562億元，項目數落地率約為21.57%，落地項目數107個；落地項目金額合計1580億，項目投資額落地率24.07%。
這類項目是筆者歸納的典型的C類項目，項目部分搭配了可運營的污水廠，但對比項目總投資而言占比較低。這類項目幾乎沒有存量概念，也不存在需要將存量轉化為PPP的需要。
這類項目由于運營屬型相對較低，因此項目要落地很依賴政府支付的保障性，金融機構對項目入庫也越來越看重。同時我們注意到，由于“水十條”的要求，每個地方政府在黑臭水體上的治理需求平均都在50億到500億之間，中央政府在劃定時間表時并沒有考慮到不同地區政府的財力懸殊，而即便是富裕的城市在當前的財政制度要求下，這類項目也更傾向于采用PPP方式。同時，地方推行PPP模式還要考慮到財政承受能力10%的“天花板”限制，使得上述問題更加嚴重，這是應該高度重視的。
這些非必要的PPP里，筆者關注到景觀類占比較高，而且一些景觀類項目也打著水環境治理的名頭，但實際觀察環境治理難度和績效壓力并不大。對于長期績效壓力約束不大的C類非運營類項目，筆者一直堅持認為采用PPP模式意義不大，不易實現“長期效率提高”這個PPP的核心指標。
另外，在黑臭水體這樣的有長期績效壓力、技術集成和運營維護要求高的項目，雖然PPP可以起到發揮社會資本能力的作用，我們也要關注到，一些已經落地的項目中，社會資本表現的水平并不令人滿意。尤其筆者一直在強調的是，這類項目要將可用性付費捆綁至少20%在運營績效上，才能避免施工企業為主的社會資本借工程利潤提前抽身的情況發生。當前這類PFI類項目PPP模式的修補是亟需完成的任務，但同時也要加強對地方政府履約的監管。而對于沒有長期績效壓力的C類項目，這樣的捆綁本身意義也不大，導致PPP模式的修補很難做到，因此筆者認為推行這類PPP必要性不足。
