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高源
2022年1月6日，生態環境部、商務部聯合印發《對外投資合作建設項目生態環境保護指南》(以下簡稱2022版《指南》)，助力推動對外投資合作可持續發展和綠色“一帶一路”建設，提升對外投資合作建設項目環境管理水平，更好地構建以國內大循環為主體、國際國內雙循環相互促進的新發展格局。本文將梳理2022版《指南》發布的背景，重點分析其與2013版相比呈現出的亮點和新意并對企業具體實施以及《指南》未來更新的相關工作提出建議。
一、《指南》發布的背景和意義
綠色是共建“一帶一路”的鮮明底色。從昆明到格拉斯哥，隨著《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議(COP15)的第一階段和《聯合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會(COP26)在去年相繼落幕，我國在生物多樣性保護和應對氣候變化等全球挑戰面前繼續積極履行國際責任。通過與覆蓋40多個國家的150余家中外方伙伴共同成立的“一帶一路”綠色發展國際聯盟(BRIGC)、與28個國家共同發起的“一帶一路”綠色發展伙伴關系倡議以及與英國共同牽頭的“一帶一路”綠色投資原則(GIP)等平臺，中國致力于在對外投資合作中倡導綠色發展理念。
在生物多樣性保護方面，作為COP15的東道國和主席國，中國承諾將廣泛開展生物多樣性領域的雙多邊合作，助力發展中國家推進其生物多樣性治理進程，縮小一些發展中國家在聯合國《生物多樣性公約》履約和可持續發展目標(SDGs)實現方面的差距。
在應對氣候變化方面，我國在全面部署和落實自身“雙碳”工作的同時，致力于與“一帶一路”共建國家一道結成應對氣候變化的“命運共同體”，以“共同但有區別的責任”原則為基石，鼓勵中國企業在遵循《巴黎協定》等國際公約和“一帶一路”綠色投資原則等要求的條件下，開展對外投資合作。2021年9月，習近平主席在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上宣布中國將不再新建海外煤電項目，大力支持發展中國家能源綠色低碳發展。中國海外“退煤”對于全球能源轉型的加速演進起到了重要的作用。
落實到對外投資合作的項目層面，針對項目生命周期中可能產生的環境影響，國內包括商務部、生態環境部等部委著力加強對于共建綠色“一帶一路”的頂層設計，鼓勵企業按照國際通行標準或中國更嚴格標準開展對外投資項目的環境影響評估和盡職調查，將綠色融入投資決策和項目開展的全生命周期中去。相關指引性文件包括2017年5月四部委聯合發布的《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》、2021年7月商務部和生態環境部聯合發布的《對外投資合作綠色發展工作指引》(以下簡稱2021版《工作指引》)。
延續了2021版《工作指引》所體現的遵循綠色國際慣例和規則的精神，兩部委在2022版《指南》中對2013年聯合印發的《對外投資合作環境保護指南》(以下簡稱2013版《指南》)進行了重大升級和細化。2022版《指南》增強了在生物多樣性保護和應對氣候變化方面的要求，覆蓋了對外投資合作建設項目的全周期，并分條羅列了對重點行業的環境管理要點。在我國全面開展生物多樣性和氣候領域國際合作的新格局下，2022版《指南》的發布標志著我國進一步引導企業“出海”過程中積極履行環境保護責任、推動對外投資建設項目高質量發展的決心。這不僅為提升國內國際雙循環質量提供了重要支撐，而且全面展現了我國在共建“一帶一路”過程中的綠色領導力。
圖1 中國在共建綠色“一帶一路”過程中的重大事件和重要政策文件
二、2022版《指南》的四大亮點
與2013版《指南》和2021版《工作指引》相比，2022版《指南》綜合、立體地呈現了四大新意和亮點：第一，增強了對于國際通行標準的認可、超越了既往的“東道國”原則；第二，豐富了生態環保的內涵，提出了對于應對氣候變化和生物多樣性保護方面的新要求；第三，理順了項目全生命周期管理流程；第四，突出了對于重點行業的規定。
圖2 2022版《指南》通過三個維度的刻畫形成對企業“出海”項目生態環保全面立體的指引
(一)兼收并蓄——提倡國際通行標準
與2013版《指南》相比，2022版《指南》最大的亮點便是鼓勵企業采用國際組織和多邊機構的通行標準或中國更嚴格標準開展投資合作活動，特別是在東道國(地區)沒有相關標準或標準要求偏低的情形下。這一立意已在2021年發布的《工作指引》中有了明確的體現。相較于2013版中鼓勵企業“研究和借鑒”國際標準和慣例，2021版《工作指引》和2022版《指南》均使用了“遵循綠色國際規則”和“鼓勵企業參照國際通行做法”等對國際慣例高度認可的字眼。其中，2022版《指南》更是明確了國際標準和慣例在建設前的環境盡職調查、企業自身環境管理體系的完善以及項目退役期的生態環保工作等具體應用場景。
對國際準則認可的加強符合我國構建綠色“一帶一路”的要求。回顧過去，自1999年中國開始實施“走出去”戰略，政府始終鼓勵中國企業遵守東道國的法律法規，以獲得當地和中國的相關許可證和執照(通常被稱為“東道國原則”)。然而，不同東道國的法律法規、監管環境以及治理結構的健全程度差異較大。一些環境法規較為寬松的國家，對于大型基礎設施項目的開發商和投資者幾乎不作相應環境保障措施的強制要求和約束，或只要求采取較為基本的保障措施。在當地環境相關法律法規缺失的情況下，部分中國企業投資項目由于未能就當地生態系統和社區可能造成的環境及社會影響進行及時溝通披露而受到部分非政府組織和媒體的非議。除卻聲譽風險，缺乏可以依托的環境標準也為中國企業帶來了實際的財務風險：因為國際投融資渠道(包括一些國際大型機構投資者、多邊金融機構、國際銀行特別是簽署《赤道原則》的銀行即“赤道行”)通常采用更嚴苛的環境和社會風險與影響的評價和管理標準，中國企業無法接軌國際標準將限制其拓展國際投融資渠道[1]。
綜上所述，2022版《指南》對國際標準的擁抱為中國企業提升和完善對外投資合作建設項目中環境風險管理水平提供了更切實的參考標準。
(二)與時俱進——豐富生態環保內涵
2022版《指南》大大豐富了生態環保的內涵——在2013版主要側重的污染防治的基礎上，對應增加了關于企業在應對氣候變化和生物多樣性保護方面的新要求。與此同時，相較于已對這兩個全球議題有所涉及的2021版《工作指引》，2022版《指南》對于生物多樣性保護的關注度有所提升，并細化了對項目開展的各階段以及各重點行業的具體指導。
在應對氣候變化方面，2022版《指南》明確了企業應“關注全球和東道國(地區)關于應對氣候變化的法律法規和政策，根據自身條件積極參與低碳和碳匯項目，支持發展中國家能源綠色低碳發展，為東道國(地區)應對氣候變化作出積極貢獻”(第十七條)。這就要求中國企業在開展對外投資合作建設項目時，盡量減少其海外碳足跡，充分考量東道國在《巴黎協定》下各自的國家自主貢獻(NDCs)，最大程度上與1.5℃溫升目標保持一致。就具體的行業而言，《指南》要求企業在實施能源項目時，“優先考慮清潔、綠色的可再生能源項目”(第十條)，重申了2021年9月我國在聯合國大會上關于不再新建海外煤電項目，大力支持發展中國家能源綠色低碳發展的承諾。針對交通基建項目，《指南》同樣提出了“綠色、低碳、可持續發展”的指導原則(第十三條)。
作為COP15的東道國和主席國，我國在2022版《指南》中對于生物多樣性保護的要求進行了重大細化和升級。2022版《指南》強調企業應“關注東道國(地區)制定的生物多樣性保護戰略和行動計劃，充分考慮項目所在區域的生態功能定位，減少對當地生物多樣性的不利影響，推動實現生物多樣性保護和可持續利用”(第十八條)。與2013版《指南》中僅第十五條提到的審慎選址、減少對當地生物多樣性的不利影響、做好生態恢復工作等用詞相比，2022版《指南》首先提出了在項目建設前期的綜合要求——企業應“對擬選址區域開展生物多樣性調查、生態環境監測和評估等方式，掌握項目所在地及其周圍區域的生態環境本底狀況”(第六條)。
隨之，2022版《指南》針對不同類型項目的特點設計了“避免”與“緩解”相配套的組合措施。譬如，企業實施水利水電項目時，“應盡量避免占用自然保護區和重要生物棲息地…合理采取水生生物棲息地保護、水生生物通道建設、增殖放流等措施；對保護性野生動植物及其生境造成影響的，積極采取工程防護、異地移栽、救助、生境恢復等措施“(第十條)；實施礦山開采項目時，”減少生態破壞和土地占用，開展生態修復和生物多樣性保護“(第十二條)；實施交通基礎設施項目時，“要按照綠色、低碳、可持續發展的要求，合理選線選址，盡量避免占用或穿越自然保護區和重要野生生物棲息地。確實無法避免的，可采取無害化穿越、建設野生生物通道等減緩或補償措施。加強施工期環境管理，合理安排施工組織方式，減少土石開挖和臨時場地占用，減輕對野生生物及周邊居民噪聲、揚塵等影響，施工結束后及時開展生態環境恢復”(第十三條)。據悉，“一帶一路”生態環保大數據服務平臺已納入100多個國家的生物多樣性相關數據[2]。未來，在更多相關數據的支持下，企業有條件將生物多樣性保護納入項目生命全周期的決策和管理中去。
(三)慎始慎終——厘清全生命周期管理流程
與2013版相比，2022版《指南》延續了2021版《工作指引》所鼓勵的“全周期”管理的精神，針對對外投資合作建設項目全生命周期中的每一個階段，包括項目前期、施工期、運行期、退役期，都提出了具體的要求(見圖3)。其中，對每個階段的指引不僅涉及了污染防治、應對氣候變化、生物多樣性保護等多維度，而且對標了國際通行規則標準或中國更嚴格標準。
圖3 對外投資合作建設項目各階段的生態環保要點
不僅如此，在為各重點行業制定環境管理要點的過程中，2022版《指南》也盡可能地體現了對于項目各個階段的細化要求。譬如，對于交通基礎設施項目，根據2022版《指南》的規定，企業應在項目前期做到合理選址，盡量避免對于生物多樣性的破壞；在施工期，建設相應的緩解或補償措施，并加強環境管理；在施工結束后，及時開展生態環境恢復。
(四)由點及面——突出重點行業要求
綠色基建、綠色能源、綠色交通是綠色“一帶一路”建設的重點合作領域。2022版《指南》與2013版《指南》以及2021版《工作指引》相比的另一大特色是羅列了對于能源項目包括水利水電項目、石油化工項目、礦山開采項目、交通基礎設施項目這四大重點行業的規定細則。
針對能源行業，2022版《指南》開宗明義地指出要優先考慮可再生能源項目。隨后，針對同屬于可再生能源項目但存在較大生態環境隱患的水利水電項目，《指南》提出企業應避免占用自然保護區和重要生物棲息地，并鼓勵采取相應的補償或緩解措施。
針對石油化工和礦山開采項目，2022版《指南》分別在加強污染治理、控制溫室氣體排放和減少生態破壞、開展生態修復等方面進行了指導。
針對交通基礎設施項目，企業根據2022版《指南》的規定，應將“綠色、低碳、可持續發展”的要求貫穿到項目全生命周期中去，包括項目前期選址、施工期環境管理以及后期的生態修復。
在2020年“一帶一路”綠色發展國際聯盟(BRIGC)發布的《“一帶一路”項目綠色發展指南》基線研究報告中已經強調要根據不同行業特點提出具體指導要求，明確正面和負面清單，探索構建一套項目分級分類體系。本次2022版《指南》對于四大重點行業的涉及為這一分級分類體系設想的實現奠定了基礎。
三、針對實施推行和《指南》下一步更新的建議
2022版《指南》在對國際準則的認可、生態環保內涵的豐富、項目全生命周期管理要求的厘清以及重點行業的覆蓋四大方面有了亮眼的表現。然而，適用于企業“出海”的升級版《指南》的推出僅是促進對外投資建設項目進一步高質量發展的第一步。針對政府如何引導企業實施推行本《指南》以及《指南》未來的升級，本文提出了以下三點建議：
第一，強化配套的監管機制、建立差異化管理流程。首先，該《指南》屬于部門規章，雖然對于企業進一步提升其環境管理水平等方面提出了明確的要求，但其實施落地還需其他部門的配合，各相關部委包括發改委、商務部、國資委等能否在現有的審批和報備流程中納入基于2022版《指南》的相應指標要求對于保障企業層面的落實起到了至關重要的作用。其次，本文建議針對綠色低碳項目，如風電、光伏等項目的審批實行“綠色通道”；與此同時，將可能對環境造成重大潛在風險的項目，如燃氣發電、大型水電、礦山開采項目等列入重點監管列表，并且強制要求相關方披露在項目的污染處理、碳排放、生物多樣性保護等方面的具體數值和治理情況。
第二，聚焦生態環保能力差距、加強能力建設。首先要意識到我國企業在環境影響評價、環境風險識別與防控等方面仍有不足。因此，為了幫助我國企業更好地貫徹和落實2022版《指南》，建議相關政府或行業協會牽頭組織關于多邊機構通行標準(如世界銀行環境和社會標準、國際金融公司環境和社會績效標準等)以及我國相關標準和最佳實踐的能力建設工作。其中，針對基建、能源、交通等“一帶一路”重點行業應開展相關環境和氣候風險評價標準、評估工具的多輪培訓。這不僅可以幫助中國企業在“出海”過程中更好地落實2022版《指南》的規定，而且有利于其解決融資難的痛點，更全面地與國際標準接軌，匹配多邊銀行以及一些國際商業銀行的相關要求。
第三，增加受眾群體，在企業和金融機構兩端同時發力。本指南主要針對中國企業在境外開展投資建設的新建(含改建、擴建)類項目、收購并購類項目以及承包工程項目。雖然其中涉及的類目對于我國政策性金融機構(包括中國進出口銀行、國家開發銀行和中國出口信用保險公司等)和涉及到海外業務的幾大商業銀行有極大的參考價值。但是，金融機構在提供融資或擔保的過程中對應的流程(包括項目立項、項目評估、實施和施工、項目管理和報告、項目退役/出售/轉讓等)和關注點與企業有所區別；與具體實施項目的企業也存在一定的信息差。因此，為了進一步提高我國金融機構對于“出海”項目的環境乃至社會和治理風險方面的把控能力，從而能夠針對不同風險類型的項目實施差異化管理，建議我國銀保監會、人民銀行等監管部門聯合生態環境部制定更貼合金融機構需求的相關指引和配套體系。相關參考資料包括“一帶一路”綠色投資原則(GIP)、《“一帶一路“項目綠色發展指南》二期I：企業及金融機構應用手冊以及手冊中提及的國際機構和多邊金融機構的相關標準。
從風險角度考慮，除去環境風險，海外項目中與社會維度相關的風險也逐漸顯露。從投融資渠道而言，近年來，無論是國際金融機構(包括部分國內金融機構)還是部分機構投資人對于環境和社會兩方面的關注進一步增強。2013年版以及2022版《指南》均對項目在社會層面的潛在影響有所涉及。針對企業如何在貫徹落實2022版《指南》的基礎上提升其環境和社會的風險管理水平以幫助滿足相關金融機構(多邊金融機構、赤道銀行等)的要求，解決融資難的困境，本文提出以下三點建議：
第一，加強環境和社會影響評估(ESIA)。企業應聘請氣候變化、生物多樣性、社會風險評估等領域的外部專家組成顧問團隊。顧問團隊需獨立于利益相關方，以確保其評估的公正性。企業可參考世界銀行集團的《環境、健康與安全指南》以及《國際金融公司社會和環境可持續性績效標準》來制定其環境、社會評估以及配套管理體系。
第二，構建完善并嚴格執行環境和社會管理體系(ESMS)。ESMS作為一個動態系統，由政策、規劃、管理工具和配套機制組成，供企業管理環境與社會相關的風險和潛在影響。基于“計劃-執行-檢查-行動”(Plan-Do-Check-Act)的循環管理辦法，企業應將ESMS的完善和執行融入到項目的全生命周期中去。相關的國際最佳實踐參考材料包括《國際金融公司環境和社會管理體系實施手冊》。
第三，定期、透明地報告項目環境和社會表現。企業應按照與投融資方事先確定的格式和頻率(至少每年一次)定期報告項目相關的環境和社會表現。具體而言，企業應公開環境和社會影響評估的摘要以及溫室氣體排放數據。在不涉及商業機密的情況下，企業還可以分享特定項目的與生物多樣性相關的數據。
原標題：IIGF觀點 | 《對外投資合作建設項目生態環境保護指南》解讀
