為貫徹落實《國務院辦公廳關于印發“無廢城市”建設試點工作方案的通知》(國辦發〔2018〕128號)要求，生態環境部組織各省(區、市)推薦“無廢城市”候選城市，并會同相關部門篩選確定了“11+5”試點城市和地區。我們現在就推進“無廢城市”建設過程中，如何推動固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處理，促進城市綠色發展轉型，提高城市生態環境質量等問題交流工作經驗，探索工作模式。
 

　　一、基本情況
 

　　徐州是全國典型的老工業基地和資源型城市，隨著城市工業的快速發展，危險廢物、建筑垃圾、大件及園林垃圾、污水污泥急劇產生，對徐州地區的地表水、地下水、大氣等環境產生嚴重威脅，徐州市面臨著巨大的環境保護壓力。為解決生態環境問題，提高資源循環利用效率，2018年徐州市開始謀劃建設循環經濟產業園。該產業園位于銅山區大彭鎮，規劃總面積約8295畝，規劃建設固廢處理、資源再生利用、環保裝備制造、科研宣教、新能源等五個功能板塊。其中起步區2365畝，總投資約60億元，規劃建設生活垃圾焚燒發電、餐廚垃圾處理、污水處理、危險廢物處置、飽和廢活性炭再生利用、建筑垃圾處置等11個環保項目，“徐州無廢城市”展示館、“中國循環經濟產業”博覽館、國家級工程技術研發中心等3個科研宣教類項目，以及基礎設施建設和影響區村莊搬遷安置等配套工程。
 

　　針對產業園中各項目“小而散、選址難、公益性強”導致融資難的問題，徐州市站在全局高度，突破機制體制、融資困局及產業規劃布局等方面的局限，發揮新盛集團國資平臺融資優勢，加強與國開行對接，利用“無廢城市”試點、長江大保護、江蘇省全域生態提升等國家和地區重大戰略，創新性提出統籌建設內容、統籌還款來源、統籌增信方式的“三統籌”融資模式，解決了產業園起步區建設資金需求，有力推進了徐州市“無廢城市”建設。
 

　　二、主要做法
 

　　按照“項目系統規劃、資源充分整合、園區分步建設、收益整體平衡”的原則，通過構建“環保產業+公共服務配套”的方式，推動項目一體化實施。循環經濟產業園項目由新盛綠源公司負責統籌融資、建設、運營、還款；每個環保子項由入園企業進行專業化經營；建立扎實有效的資金歸集機制，通過現金流控制，將項目收益統一歸集至新盛集團子公司新盛綠源公司，保障項目還款，新盛集團作為股東承擔部分差額補足償債義務。
 

　　（一）突破“融資困局”，創新融資模式。徐州市循環經濟產業園起步區涉及環保項目、宣教基地、基礎設施建設以及影響區村莊搬遷安置等工程，整體投資較大，但配套基礎設施建設自身收益水平較低，居民搬遷安置無收益，若以基礎設施建設或影響區村莊搬遷安置項目單獨申請貸款，均不滿足金融機構融資評審要求；而環保項目收益能力相對較強，均可單獨融資，但必須完成起步區基礎配套設施及影響區村莊搬遷安置，才能為環保項目建設運營創造前提。因此，新盛綠源公司與國家開發銀行研究對接，創新性提出了統籌建設內容、統籌還款來源、統籌增信方式的“三統籌”融資模式，解決了徐州市循環經濟產業園起步區建設資金需求。一是統籌建設內容。突破傳統貸款項目不得與不相關其他項目建設內容捆綁申請的限制，即污水處理、建筑垃圾處理等環保項目、園區基礎設施建設項目與影響區居民搬遷安置項目之間，無直接關聯性，項目互相獨立，在融資方案設計中，將上述互相獨立的板塊、項目以起步區建設的名義打包作為一個整體，推進貸款評審工作。二是統籌還款來源。綜合材料處置、污水處理、建筑垃圾處置等環保項目自身具有較好收入現金流，符合銀行貸款評審政策，但園區基礎設施建設項目及影響區居民搬遷安置項目現金流較弱，難以滿足銀行貸款評審政策。因此，將上述項目以起步區建設的名義整體打包后，各子板塊的現金流匯總成為起步區建設項目的整體收入，并作為貸款的第一還款來源，同時以母公司新盛集團的綜合現金流作為有效補充，突破傳統貸款中項目自身收入必須覆蓋貸款本息的限制，使得打包后的項目在收入能力上符合貸款評審要求。三是統籌增信方式。本次納入貸款范疇的環保項目建設、園區基礎設施建設及影響區居民搬遷安置三個板塊實施內容中，僅環保產業項目具有可抵押的土地或房產，符合貸款評審合規性要求，基礎設施建設具有較少量可供抵押的土地及房產，影響區居民搬遷安置項目無可供抵押的土地或房產資源，均不滿足貸款評審合規性要求，在貸款方案設計中，將三個板塊涉及的所有土地、房產、機器設備統一作為抵押物向國開行提供貸款抵押，并增加母公司新盛集團擔保，使得項目整體具有自我抵押增信的能力，同時增加了新盛集團AAA級信用評級的擔保增信，滿足貸款評審增信要求，突破項目自身資產評估抵押價值必須覆蓋貸款本息的限制。
 

　　（二）創新“體制機制”，強化頂層設計。徐州市在設立產業園之初，打破傳統園區設立“管委會”的模式，實施“政企職責明確、企業管理為主”的市場化運作模式，引入與國家戰略高度契合的項目，突出綠色循環，強調“物質循環”“項目協同”“產業聯動”，依據功能劃分，分期分步實施。一是高起點規劃。按照建設“國內、世界一流”循環經濟示范區和環保生態園定位，委托清華大學環境學院，以大宗工業固體廢物、主要農業廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物為重點，編制《徐州“無廢城市”建設試點實施方案》。二是高標準建設。按照《國家發改委關于推進資源循環利用基地建設的指導意見》，循環經濟產業園立足徐州市安全、集中、高效處置城市廢棄物的重要功能區定位，圍繞已建成的餐廚垃圾處理廠和生活垃圾焚燒發電廠，將新建的危廢處理等污染較重的子項規劃在中心，新建的大件及園林垃圾處理等污染較小的子項規劃在周邊，結合現場高壓走廊對地塊的切割，在高壓走廊下規劃景觀綠化作為環境緩沖，外圍建設科研教育基地，打造工業旅游、生態景觀園區，破解“鄰避效應”。三是高水平打造。項目充分考慮系統性、長遠性和操作性等因素，通過整體規劃各建設項目集約化至徐州市循環經濟產業園區，解決環保項目規模小、實施散等問題，同時，達到產業聚集、資源循環利用的目標。
 

　　（三）突出“綠色循環”，延伸產業鏈條。一是科學調整城市產業布局。結合循環經濟產業園的規劃建設，著力構建環保設計中心、化技術轉移和研發中心、環保新材料和環保設備制造業等，延伸產業鏈，圍繞徐州市循環經濟產業園，科學調整大彭鎮及周邊地區的工業布局，加快形成特色鮮明、結構優良、競爭力強的產業體系，在技術流、資金流上實現產業的“模式化、效益化”循環，努力搶占循環經濟發展的制高點。二是夯實起步區固廢板塊。產業園起步區固體廢物板塊，以市政處置類、危廢處置類等城市托底項目為主，配套建設科研宣教類設施項目，作為城市的“綠色出口”，實現廢棄物之間的“無害化、減量化”循環。三是強化產業項目協同。統籌考慮產業園各板塊、各產業項目間的協同共生關系，細分產業項目的產廢種類，以單個產業項目為單元，充分利用各單元間互為彼此的共生基質、共生能量，形成互補資源，在項目物質流、能量流上實現“資源化、協同化”循環，形成項目共生的“循環體系”。
 

　　三、取得的成效
 

　　經國家開發銀行總行授信批準，循環經濟產業園項目終獲授信貸款約45.5億元，期限20年，有效解決了產業園融資難題，成為國開行系統內資源循環利用產業園類項目“首例”獲批的貸款項目。
 

　　目前，360萬噸/年餐廚垃圾處置項目2018年已投產運營，3750萬噸/年生活垃圾焚燒發電一期項目2020年7月份投產運營，8萬噸/年危險廢棄物處置一期項目、2萬噸/年廢活性炭再生利用項目、1萬噸/年醫用廢塑再生利用項目等正在建設，將于2021年上半年運營。同時，循環經濟產業園二期已啟動規劃，重點引入資源再生類、環保裝備制造類、環保新材料類項目，積極培育優勢產業鏈，構建循環經濟“生態圈”，打造“國內、世界一流”的循環經濟產業園。
 

　　四、推廣應用條件
 

　　該模式普遍適用于大中城市資源循環利用產業園類項目建設。其他城市在推廣應用中應注意以下幾個問題：
 

　　一是必須堅持市場化運作，培育建設運營主體。徐州市循環經濟產業園作為環保類產業園，既是一項民生工程，也是一項生態環保工程，承擔著重要的社會責任。由地方國企承擔產業園整體建設，符合轉變政府職能和推進城投公司市場化轉型的要求，有利于支撐地方國企做強做優。其商業模式實施思路：一是不增加政府債務，確保項目市場化方式合規建設運營；二是分工明確，政府統籌規劃布局，提供有力制度保障，確保市場健康穩定，實施成效符合城市總體規劃和戰略布局，企業發揮專業建設運營能力，確保項目建成運營平穩，實現風險利益分攤；三是強化監管，以產業聚集方式優選先進運營企業，統一排放標準，提升資源利用，避免二次污染，由新盛綠源統籌對園區實施建設管理，使入園企業難以逐利推責，增強項目運營效率和社會責任。
 

　　二是必須集約整合資源，發揮“銀政企”合作優勢。新盛集團作為循環經濟產業園的投資建設方，主動承擔地方國企責任，加快產業園的項目建設。同時，緊密對接國家開發銀行，發揮國開行融資融智作用，使其積極參與徐州整體“無廢城市”的方案設計，將融資方案與項目整體規劃相結合，統籌平衡。政府充分發揮行政優勢為項目政策法規、財政資金、土地規劃等支持。企業充分發揮管理運營優勢，構建合理經營架構，為項目運作打好堅實基礎。
 

　　三是必須堅持依法合規，給予優惠政策及保障措施。在項目前期，徐州市明確新盛綠源作為投資建設、運營管理主體，出臺《關于印發支持徐州市循環經濟產業園建設發展優惠政策的通知》(徐政辦〔2019〕70號)，從特許經營權、建設用地、稅收優惠、市場準入、行政審批等方面給予借款人和項目的全面扶持政策，為項目建設運營提供保障。在項目融資推進過程中，出具《影響區居民搬遷安置補償方案》，明確拆遷范圍、面積和補償安排，確保符合國家對垃圾處理項目的鄰避要求及有關規定。指導新盛公司制定《循環經濟產業園項目資金監督管理辦法》，從公司治理制度上明確了對各環保子項收益的監管、歸集。????
 

　　原標題：破解無廢產業建設資金難題 創新“三統籌”融資模式