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高源
近期，關于EOD的信息頻發：4月28日，生態環境部等聯合發布第二批58個EOD模式試點項目名單；4月15日，生態環境部環境規劃院EOD創新中心正式成立；4月11日，生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》。三個重磅信息接連在一月內發布，再結合前不久有關EOD的相關信息，可以看到，國內的EOD發展正在加速。
EOD發展政策、市場齊加速
EOD(Ecology-OrientedDevelopment)模式是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐的環境治理與產業發展融合模式。以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業實現有效融合，以實現項目整體收益與融資自求平衡。
2018年8月，生態環境部發布《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》(環規財〔2018〕86號)，首次提出要探索開展生態環境導向的城市開發(EOD)模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，在不同領域打造標桿示范項目。EOD開始受行業關注。
2020年及2021年，生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行三部門連續兩年向全國各地征集EOD模式備選項目，國家部委正以“示范推廣”的方式，大力鼓勵不同領域的EOD示范項目落地實施，并公布了全國首批36個EOD模式試點項目清單，試點期限為2021-2023年。至2021年底，36個試點項目授信額度644億元，貸款186億元，其中，國家開發銀行累計授信額度達到503億元。
在此期間，2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，鼓勵將生態環境保護修復與生態產品經營開發權益掛鉤。
今年4月11日，生態環境部建立生態環保金融支持項目儲備，開發上線了生態環保金融支持項目管理系統，并制定了《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》印發各地。并同時公布了EOD模式項目實施方案的編制大綱。入庫項目包括了治理責任主體為企業的項目，采用EOD模式、PPP模式及其他市場化方式運作的項目，涵蓋了大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態保護修復以及其他環境治理。并強調，項目實施必須嚴格依法依規，嚴禁新增地方政府隱性債務。
4月15日，生態環境部環境規劃院EOD創新中心正式成立。EOD創新中心主要由院生態環境工程咨詢中心牽頭，會同投資與產業綜合研究所、管理與政策研究所、規劃與政策模擬技術中心、戰略規劃研究所等研究所共同組成，趙云皓同志擔任中心主任。EOD創新中心將持續開展EOD模式研究與實踐，為各級政府、投資機構、行業企業等提供生態環保投融資與產業發展促進的技術支撐和咨詢服務。
在市場方面，今年從一月至今，已經被報道的EOD項目有5個，共計投資318億元，成為市場發展的亮點之一。
EOD發展存在的問題分析
EOD模式就是產業生態化和生態產業化的具體實踐，行業跨度相對較大，對不同行業專業要求也比較高，以生態保護為導向，以產業運營為核心，涉及的項目規劃、工程建設、地產開發、環保治理、產業管理和運營，每個環節都不能少。而EOD模式下的產業培育和產業導入需要一定的周期和時間才能顯性化，很難在較短的時間內體現出來。這無疑要求EOD項目開發商在融資、開發、變現方面都要有超強能力，對于長流程的資金鏈要有充分的管控和操盤能力。
EOD項目主要是希望以收益較好的關聯產業來反哺和平衡收益較差的生態治理內容，以解決環保項目財政投入不足的問題。在政府財政壓力較大、支付能力下降的情況下，EOD模式或許是一個較好的方式，特別是在廢棄礦山修復、農業農村綜合開發、城鄉供排水一體化、重點流域治理項目上，可以有更多應用探索。
根據一些研究者分析，為避免帶來隱性債務的風險，有關主管部門已經將非嚴格流程PPP以外的政府付費和土地一級開發收益等排除在EOD合規的回報機制范圍之外，因此，其主要對應的收益來源主要分兩塊：一是通過環境改善實現土地增值，再分享土地二級開發收益，通過地產開發來實現資金需求平衡。二是以產業反哺分成收益。
但與此同時，上述方式也存在問題：如第一種方式可能會將EOD項目做成生態環境治理類項目與地產項目的組合產品，通過嚴格的招拍掛程序保障項目公司拿地還是有競爭合規性的風險，此外，不像一級開發收益，二級土地的開發收益具有很強的不確定性，也有房地產開發公司和環保公司兩家主體能否精誠合作的問題，畢竟，業內還基本不存在能同時專業操作地產開發和環境治理兩個性質業務的公司。
第二種方式，由于產業培育周期較長，不確定性較大，且EOD項目參與主體多，生態價值難以定量測算，主體之間難以確定收益類型劃分，對參與主體的實力要求高，這方面還有待進一步探索。更重要的是，相關產業收益本身就很脆弱，同時這方面不像土地開發，無論相關產業導入還是康養、農業或是旅游，預期的營收規模有限，因此其收益能夠支持環境治理的金額占比會很低，總體來看，還不如第一種方式更能支持EOD項目的落地。當然，實際操作中也有將兩者結合的做法。
對此，E20研究院執行院長薛濤認為，土地收益捆綁方式，當前的法律障礙還是很多，如果以二級土地收益為基礎，則又大大增加了不確定性，對聯合體的專業性和合作緊密度要求很高。即便如此，以土地收益為主要治理回報來源，同時結合相關綠色產業導入，是推進EOD比較適宜的組合。后者存在的必要性，是依靠環境修復治理后維護環境治理與導入的綠色產業運營之間的緊密相關性，完成以環境治理效果的可維持乃至持續提升的為目標的項目結構設計內涵。
EOD的核心難點不僅在于如何做到肥瘦搭配，更在于環境治理內部本身與外部相關產業的全系統關聯的緊密程度，即如何在項目長期運營的內在利益安排上形成穩定的榫卯結構，即項目主體的綠色產業收益應與環境質量的持續提升有長期正相關關系。
薛濤認為，EOD模式是期望找到破解環境治理外部性所帶來的系統性缺乏和經費來源困局的金鑰匙。EOD推動者目的應該是在于由此帶來理念提升、系統思維和局部精品，但是目前看，簡單去普遍推廣存在相當的難度，但由于其意義重大，因此值得各方積極的探索。頂層設計者需要烹小鮮的亦步亦趨，而實踐中的EOD各方可以努力，也值得努力，同時對難度、適用面、普及性和可復制性等等需要高度謹慎和充分的思想準備。
在薛濤看來，在中國當前經濟發展由量轉質的大背景下，EOD作為生態環境部在環境治理模式創新上的重大舉措，特別是前幾天推出的第二批EOD試點項目，整體質量有了明顯的進步。
對EOD項目發展的一些建議
在具體實踐中，EOD應該注意哪些問題？還有那些問題需要完善？
早在2020年10月26日，EOD“生態環境導向的城市開發”暨長江生態環保產業聯盟·E20第二次聯合主題沙龍在E20環境平臺舉辦，清華大學PPP研究中心、生態環境部環境規劃院環境PPP中心、長江生態環保產業聯盟，E20環境平臺以及圈層企業的眾多專家、企業家，專門就這個問題進行了研討。
自然資源部國土整治中心專家呂婧認為，EOD核心是產業生態化和生態產業化的具體實踐。推行EOD過程中，要建立健全生態環境的保護修復治理與產業發展之間的平衡發展機制，著力解決生態效益、社會效益的價值測算問題，以確保創新出來的商業模式具備可持續發展能力。
清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，EOD要回歸市場主導，要具備自我造血功能，告別政府兜底。EOD具有很強的綜合性，企業要做好EOD需要聯合互補，同時還要有長期的打算，銀行也要解放思想，使得企業有可能靠項目信用實現項目融資
中化學生態環境有限公司總經理盧召義認為，EOD會對行業發展有所助力，但EOD模式有一定的適應性，在工業園的搬遷開發、近郊礦山的文旅結合的修復、小流域、小節點湖泊的開發、小中城市中心公園的治理等領域或許比較適合，但諸如北京永定河整治、杭州運河整治等大流域、長周期項目，需要天量資金投入，就需要大集團來主導。
盧召義和深圳市鐵漢生態環境股份有限公司高級副總裁李詩剛、中國鐵工投資建設集團有限公司總經理耿樹標等人建議，在EOD推行過程中，要有一個指標體系和大概的規范，拒絕假生態，使項目投資真正以生態為導向。要借鑒PPP模式在推行過程中出現的問題，避免下藥過猛、用力過大。金融機構很關鍵，必須要有一個健康的投融資機制。同時，EOD涉及到的土地、法律、金融等問題，相關政策配套要跟上。同時避免不要政出多門，導致讓下執行者無所適從。
對于參與其中的企業來說，要注意選擇合適的區域，選擇與企業自身目標、價值、理念相契合的地方政府，形成發展的共同體，選擇好伙伴和好實施團隊，培養高水平的操盤手團隊。
EOD模式作為“兩山”理念在項目運作與實操中的具體應用，有助于推動生態產品的價值實現，也是實現生態環境治理創新發展的有益嘗試。EOD發展加速，或許可更快引領環保產業探索出一條新路，以多元可持續的投融資模式，推動生態環境治理項目落地和長效運維。
原標題：EOD發展加速！存在的問題和發展建議
