目前，PPP模式是社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目最主要的模式之一，中央與地方政府共同推動，各類社會資本也愿意以PPP模式參與其中，承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營內(nèi)容，并獲得合理回報(bào)。竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項(xiàng)目作為新型環(huán)境污染治理模式的示范項(xiàng)目，以“土壤修復(fù)+土地流轉(zhuǎn)”為核心，通過政府與社會資本合資設(shè)立項(xiàng)目公司、土壤修復(fù)開發(fā)轉(zhuǎn)讓的方式獲取增值收益，打破了行業(yè)發(fā)展的資金瓶頸，為未來土壤修復(fù)等生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目提供了示范參考。本文將對PPP模式、湖南竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項(xiàng)目概況與運(yùn)作模式進(jìn)行介紹，總結(jié)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)借鑒，以供后續(xù)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行參考。
 

　　一、PPP模式介紹
 

　　PPP模式是政府與社會資本合作的項(xiàng)目模式，具體是指政府部門通過招標(biāo)與中標(biāo)單位組建項(xiàng)目公司，在特許合同約定的期間內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體建設(shè)工作及后期運(yùn)營，在特許期結(jié)束將項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府部門的運(yùn)作模式。PPP模式的顯著特點(diǎn)在于社會資本的參與，這類模式下各類社會資本均可以參與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的建設(shè)運(yùn)營，有助于拓展資金來源、提升生態(tài)項(xiàng)目資金的利用效率和相關(guān)設(shè)施的運(yùn)行效率。雙方風(fēng)險劃分可通過協(xié)議約定，分散了政府的部分投資風(fēng)險。但缺點(diǎn)在于項(xiàng)目關(guān)聯(lián)方較多，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置較為復(fù)雜，且在建設(shè)和運(yùn)營過程存在較多不確定因素。
 

　　表1 PPP模式具體流程、實(shí)施主體及適應(yīng)項(xiàng)目類型

　　PPP模式運(yùn)行機(jī)制如圖1所示，具體流程一般分為項(xiàng)目識別階段、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目采購階段、項(xiàng)目執(zhí)行階段、項(xiàng)目移交階段五個階段。PPP模式有多種運(yùn)作方式，存量項(xiàng)目運(yùn)作方式包括TOT、ROT、O&M模式等，增量項(xiàng)目運(yùn)作模式包括BOT、BOO等。適用項(xiàng)目類型而言，對于偏使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的生態(tài)修復(fù)類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，且優(yōu)先傾向定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。對于偏政府付費(fèi)的項(xiàng)目，則適用于大部分生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。

　　圖1 PPP模式運(yùn)行機(jī)制圖

 

　　目前，PPP模式是社會資本參與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目最主要的模式之一，中央與地方政府共同推動，各類社會資本也愿意以PPP模式參與其中，承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營內(nèi)容，并獲得合理回報(bào)。
 

　　政府端，在中央層面，2013-2015年中央發(fā)布一系列文件法案，如《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《中華人民共和國預(yù)算法(2014修正)》、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》等，加強(qiáng)地方債務(wù)管理，約束地方舉債方式，控制地方政府債務(wù)規(guī)模并推廣使用PPP模式。在地方層面，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、人口增長及GDP的考核機(jī)制，都推動地方政府大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但由于中央約束地方舉債方式，地方政府在自身建設(shè)、運(yùn)營能力不足，融資方式受到限制的背景下，有選擇PPP模式的動力，以此發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。
 

　　從社會資本的角度，PPP模式給予社會資本參與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的契機(jī)。由于生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目大部分屬于政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助模式，在績效評估達(dá)到要求的前提下政府付費(fèi)穩(wěn)定有保障，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引》明確要求政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年社會資本績效評價結(jié)果完全掛鉤。財(cái)政部門應(yīng)按照績效評價結(jié)果安排相應(yīng)支出，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照項(xiàng)目合同約定及時支付。一系列文件進(jìn)一步提升社會資本履約保障，結(jié)合財(cái)政部PPP綜合信息平臺，PPP項(xiàng)目是流程完備、信息披露透明、對社會資本保護(hù)到位的一種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資模式。此外，隨著PPP市場從火熱到規(guī)范再到逐步穩(wěn)健，市場惡性競爭大幅減少，生態(tài)修復(fù)等PPP項(xiàng)目回報(bào)率穩(wěn)中有進(jìn)，整體回報(bào)率逐漸提升，對社會資本更具吸引力。
 

　　從金融機(jī)構(gòu)的角度，宏觀層面中央及地方政府均在推動PPP模式，中觀層面行業(yè)端各類助力生態(tài)修復(fù)的支持政策不斷出臺，且近年生態(tài)環(huán)保類固定資產(chǎn)投資穩(wěn)定增加，項(xiàng)目不斷增多，在政府政策支持、生態(tài)項(xiàng)目政府付費(fèi)現(xiàn)金流還款有保障、固定資產(chǎn)未來收益權(quán)等抵質(zhì)押措施完備的條件下，金融機(jī)構(gòu)愿意通過貸款、融資租賃、ABS等模式積極參與生態(tài)環(huán)保類PPP的融資環(huán)節(jié)。
 

　　二、竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項(xiàng)目案例分析
 

　　竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項(xiàng)目是采用新型環(huán)境污染治理模式的示范項(xiàng)目，本項(xiàng)目通過“土壤修復(fù)+土地流轉(zhuǎn)”為核心的PPP模式，引入社會資本與地方政府通過服務(wù)協(xié)議締結(jié)合作，成立合資公司負(fù)責(zé)區(qū)域廠房拆除、遺留污染處理、土壤治理的工作，政府方則通過修復(fù)后的土地增值收益為參與各方提供回報(bào)。

 

　　(一)竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項(xiàng)目概況
 

　　竹埠港工業(yè)區(qū)始建于上世紀(jì)60年代初，是湖南省湘潭市岳塘區(qū)范圍內(nèi)的老精細(xì)化工區(qū)，也是在上世紀(jì)80年代被國家確定為優(yōu)先發(fā)展的14個精細(xì)化工基地之一。竹埠港工業(yè)區(qū)坐落于湖南省湘潭市岳塘區(qū)，是長沙、株洲、湘潭三市交界的“金三角”中心地帶，聯(lián)系三市之樞紐，包含易家坪、竹埠及雙埠三個片區(qū)。工業(yè)區(qū)的高速發(fā)展為當(dāng)?shù)貛砹丝捎^的稅收和就業(yè)，但也由于長期的化工生產(chǎn)，工業(yè)老區(qū)付出了慘痛的“環(huán)境代價”。老工業(yè)區(qū)范圍內(nèi)重金屬污染物以及有機(jī)污染物并存，分布廣泛，超標(biāo)倍數(shù)嚴(yán)重，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境特別是湘江流域生態(tài)帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。
 

　　2010年，湘潭市根據(jù)“長株潭一體化進(jìn)程”以及湘潭市“兩型社會”的建設(shè)要求制定了《湘潭市城市總體規(guī)劃(2010-2020)》，并獲得國務(wù)院批復(fù)。其中關(guān)于湘江風(fēng)光帶以及岳塘經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)要求中指出，竹埠港區(qū)域進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需整體退出老化工企業(yè)，并進(jìn)行區(qū)域環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)。2011年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》，將竹埠港化工區(qū)列入湘江流域重金屬污染源治理重點(diǎn)區(qū)域。
 

　　2014年1月，湘潭市岳塘區(qū)政府與專業(yè)從事環(huán)境污染治理的高科技民營企業(yè)永清集團(tuán)簽署了合作協(xié)議，組建湘潭竹埠港生態(tài)治理投資公司，計(jì)劃在3至5年內(nèi)投入95億元，實(shí)現(xiàn)對竹埠港的重金屬污染治理與生態(tài)開發(fā)。項(xiàng)目計(jì)劃立足竹埠港1.74平方公里區(qū)域，以重金屬污染綜合治理整治的投資、管理、服務(wù)為重點(diǎn)，實(shí)施區(qū)域內(nèi)關(guān)停企業(yè)廠房拆除、遺留污染處理、污染場地修復(fù)、整理、綠化養(yǎng)護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作。
 

　　(二)竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項(xiàng)目融資與運(yùn)作模式
 

　　竹埠港工業(yè)區(qū)的污染治理與生態(tài)開發(fā)項(xiàng)目是規(guī)模性的區(qū)域污染綜合治理項(xiàng)目。項(xiàng)目進(jìn)展過程中，既要關(guān)停退出區(qū)域內(nèi)全部企業(yè)，又要把區(qū)域數(shù)十年積累的化工污染全面地治理好、完成土地用途轉(zhuǎn)變，這既需要大量的資金注入，又需要專業(yè)技術(shù)的支持。為彌補(bǔ)資金缺口及技術(shù)需要，竹埠港工業(yè)區(qū)土壤污染修復(fù)項(xiàng)目由岳塘區(qū)政府與永清集團(tuán)通過PPP模式聯(lián)合開展。政府與企業(yè)共同組建湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司作為竹埠港重金屬污染綜合整治項(xiàng)目的投資和實(shí)施平臺。合資公司初始注冊資本1億元，其中，湘潭發(fā)展投資有限公司出資6,500萬，持股65%，湖南永清投資集團(tuán)有限公司出資3,500萬，持股35%。項(xiàng)目結(jié)束后，湖南永清投資集團(tuán)有限公司于2019年4月撤股退出企業(yè)，將項(xiàng)目公司股份轉(zhuǎn)讓給政府投資平臺，實(shí)現(xiàn)盈利退出。
 

　　項(xiàng)目運(yùn)作采取了湖南省首次試行的新型環(huán)境污染治理模式，該模式被稱為“岳塘模式”，是一種以“土壤修復(fù)+土地流轉(zhuǎn)”為核心的PPP模式。在“岳塘模式”下，地方政府與治理企業(yè)通過服務(wù)協(xié)議締結(jié)合作，成立合資公司(即湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)廠房拆除、遺留污染處理、土壤治理的工作。政府通過規(guī)劃和監(jiān)督，把控治理過程以及治理效果，以可量化和核證的環(huán)境產(chǎn)出，作為服務(wù)效果的衡量標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)費(fèi)基準(zhǔn)。在土壤修復(fù)完成后，土地用途通過重新規(guī)劃或流轉(zhuǎn)和租用進(jìn)行改變，實(shí)現(xiàn)土地的增值收益，為參與各方提供回報(bào)。
 

　　圖2 土壤修復(fù)PPP項(xiàng)目“岳塘模式”
 

　　融資端，由于土壤修復(fù)領(lǐng)域普遍投資規(guī)模較大、回收周期較長、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險較高，易導(dǎo)致項(xiàng)目融資不暢。為推動項(xiàng)目融資落地，一方面自有資金端，由政府方代表湘潭發(fā)展投資有限公司與社會資本方代表湖南永清投資集團(tuán)有限公司共同出資1億元設(shè)立項(xiàng)目公司投資于竹埠港PPP項(xiàng)目，后期還引入國開發(fā)展基金有限公司進(jìn)行股權(quán)投資入股項(xiàng)目公司；另一方面，債務(wù)資金端，政府支持下政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行按照政策法規(guī)對竹埠港項(xiàng)目給予借貸資金優(yōu)惠，提供啟動低息貸款3億元，助力解決項(xiàng)目資金問題。
 

　　(三)竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項(xiàng)目成效
 

　　自2013年起，根據(jù)湘江流域重金屬污染專項(xiàng)治理的總體要求，湘潭市實(shí)施了《關(guān)于竹埠港化工區(qū)企業(yè)停產(chǎn)的實(shí)施方案》，逐步關(guān)停竹埠港地區(qū)企業(yè)。原則上，對非法違規(guī)企業(yè)依法關(guān)停，對不符合產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)能落后及無發(fā)展前景的企業(yè)進(jìn)行淘汰退出，對區(qū)域內(nèi)涉重金屬產(chǎn)業(yè)及化工產(chǎn)業(yè)實(shí)施整體搬遷退出，從根本上解決區(qū)域的涉重金屬污染和其它環(huán)境污染問題。2014年9月29日，竹埠港的28家化工企業(yè)全部停產(chǎn)，2016年12月，28家企業(yè)全部搬遷退出。
 

　　2018年2月28日，竹埠港環(huán)境污染綜合治理項(xiàng)目驗(yàn)收評審會在湘潭發(fā)展投資有限公司召開。通過專家評審，竹埠港重金屬污染土壤治理和修復(fù)示范項(xiàng)目、易家坪片區(qū)土壤修復(fù)治理項(xiàng)目驗(yàn)收合格，項(xiàng)目檢測結(jié)果達(dá)標(biāo)，順利通過項(xiàng)目驗(yàn)收評審會。基于項(xiàng)目的寶貴經(jīng)驗(yàn)，竹埠港區(qū)域內(nèi)一批重點(diǎn)治理項(xiàng)目完成驗(yàn)收，修復(fù)治理土壤67.3萬立方米，成為全省率先探索實(shí)現(xiàn)區(qū)域土壤污染修復(fù)和再開發(fā)建設(shè)的典型案例；區(qū)域內(nèi)湘江斷面水質(zhì)提升至I類，達(dá)標(biāo)率100%，桂花、欒樹、香樟、紅葉石楠等苗木沿江種植，生態(tài)環(huán)境得到極大程度的改善。
 

　　目前，湘潭市竹埠港新區(qū)正在進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，旨在建設(shè)一座具有活力的濱江生態(tài)新城。竹埠港將堅(jiān)持以環(huán)境治理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，繼續(xù)開展土壤修復(fù)和生態(tài)開發(fā)相關(guān)工作，發(fā)展集商業(yè)辦公、文化休閑、生態(tài)居住等功能為一體的示范區(qū)，進(jìn)一步建設(shè)包括工業(yè)遺址公園、綜合管廊、配套基礎(chǔ)設(shè)施等配套設(shè)施，逐步優(yōu)化新區(qū)的生態(tài)水平和宜居環(huán)境。
 

　　三、竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)借鑒
 

　　生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目普遍依賴財(cái)政資金，且資金使用效率有限，在具體項(xiàng)目實(shí)施中也面臨融資難題。而竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項(xiàng)目，通過“土壤修復(fù)+土地流轉(zhuǎn)”，助力企業(yè)收益實(shí)現(xiàn)；采用PPP模式，通過政府與專業(yè)機(jī)構(gòu)有效結(jié)合也能夠保障項(xiàng)目順利推動；且多元化的項(xiàng)目投資主體彌補(bǔ)了項(xiàng)目資金缺口。
 

　　(一)“土壤修復(fù)+土地流轉(zhuǎn)”助力企業(yè)收益實(shí)現(xiàn)機(jī)制
 

　　目前，生態(tài)保護(hù)修復(fù)PPP項(xiàng)目大部分采用政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，且政府付費(fèi)部分依賴于一般公共預(yù)算支出，本質(zhì)上仍較為依賴財(cái)政資金投入開展項(xiàng)目建設(shè)，對政府資金流動性提出了要求。而通過“土壤修復(fù)+土地流轉(zhuǎn)”的路徑，“岳塘模式”解決了因污染企業(yè)破產(chǎn)關(guān)停導(dǎo)致責(zé)任主體缺失、治理資金缺乏等難題，充分發(fā)揮了企業(yè)作為市場主體的作用，調(diào)動了企業(yè)在資金投入、技術(shù)研發(fā)等方面的積極性，解決土壤污染治理投入大卻幾乎沒有產(chǎn)出的難題。通過土壤修復(fù)開發(fā)轉(zhuǎn)讓獲取增值收益的模式，打破了行業(yè)發(fā)展的資金瓶頸與對地方公共預(yù)算資金的依賴，從機(jī)制上補(bǔ)充了從土地修復(fù)到收益實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，為國內(nèi)土壤重污染綜合治理提供了可供復(fù)制的范本。
 

　　(二)采用PPP模式，政府與專業(yè)機(jī)構(gòu)有效結(jié)合保障項(xiàng)目順利推動
 

　　岳塘區(qū)政府通過選擇與在國內(nèi)環(huán)境治理領(lǐng)域享有較高聲譽(yù)的永清集團(tuán)合作，采用PPP模式組建合資公司，嘗試建立風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的機(jī)制，充分結(jié)合了政府在政策引導(dǎo)、征地拆遷、環(huán)境保障及弱勢群體安置等方面的行政職能優(yōu)勢，以及永清環(huán)保在環(huán)境治理技術(shù)、工程管理、項(xiàng)目運(yùn)作、上市融資等方面的優(yōu)勢。這種政企合作共同治理污染的綜合環(huán)境服務(wù)模式，可以形成更為全面的調(diào)研和專業(yè)規(guī)劃。通過企業(yè)開展技術(shù)和模式創(chuàng)新，能夠提高服務(wù)專業(yè)化程度，保障服務(wù)質(zhì)量，減輕政府對環(huán)境監(jiān)管壓力，同時可以提高政府環(huán)保資金使用效率。
 

　　(三)多元化的項(xiàng)目投資主體彌補(bǔ)項(xiàng)目資金缺口
 

　　生態(tài)保護(hù)修復(fù)PPP項(xiàng)目因公益性較強(qiáng)而經(jīng)營性不足，且投資規(guī)模較大、回收周期較長、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險較高，普遍面臨融資難題。竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項(xiàng)目的投資主體包括政府、國企、民企、政策性投資主體等，多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)為項(xiàng)目融資提供了充足的資金來源。項(xiàng)目發(fā)展初期，由湖南省岳塘區(qū)政府和湘潭城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)合資成立的湘潭發(fā)展投資有限公司與湖南永清集團(tuán)合資建立合資公司，彌補(bǔ)了財(cái)政在項(xiàng)目開發(fā)上的資金缺口。
 

　　隨后，在項(xiàng)目發(fā)展中期，國開發(fā)展基金有限公司入股湘潭發(fā)展投資有限公司，與湘潭城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)各持33%，湖南湘潭岳塘經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會作為控股企業(yè)持股33.99%。此外，在政府支持下，政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行按照政策法規(guī)對竹埠港項(xiàng)目給予借貸資金優(yōu)惠，進(jìn)一步解決資金難題。還有，在合同環(huán)境服務(wù)模式下，由于前期墊資做工程加大了企業(yè)的資金需求量，永清集團(tuán)的子公司上市企業(yè)永清環(huán)保通過定向增發(fā)融資4億元，用于補(bǔ)充公司經(jīng)營所需的流動資金，極大地支撐了公司土壤污染治理業(yè)務(wù)的開展。
 

　　因此，對于生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，需要建立健全多元化融資方式，政府端也需要通過金融、財(cái)政、環(huán)保等政策和法律法規(guī)進(jìn)行配套支持；同時，需要金融機(jī)構(gòu)和金融市場加大創(chuàng)新支持力度，通過優(yōu)惠性貸款、股權(quán)投資、定向增發(fā)等多種方式幫助項(xiàng)目投資主體解決生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目面臨的融資難題。
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | PPP模式推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)——以湖南竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理與生態(tài)開發(fā)PPP項(xiàng)目為例