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黎明
【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】史上嚴厲的新《環(huán)保法》，實施兩年來效果如何？在保護青山綠水的過程中起到什么作用？這些均體現(xiàn)在新《環(huán)保法》的四個配套辦法上。4月18日，中國人民大學法學院發(fā)布新《環(huán)保法》四個配套辦法2016年度實施與適用評估報告時，作出回應。
嚴環(huán)保法實至名歸 四顆“鋼牙”執(zhí)行效果顯著
2015年正式開始實施的被稱作新《環(huán)保法》的史上嚴厲的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，實施兩年來效果如何，在促進中國經(jīng)濟發(fā)展，同時保護青山綠水的過程中起到什么作用？關(guān)鍵要看執(zhí)法能力和效果如何。而這一效果就體現(xiàn)在新《環(huán)保法》的四個配套辦法上。
4月18日，中國人民大學法學院發(fā)布新《環(huán)保法》四個配套辦法2016年度實施與適用評估報告時，披露了以上信息。該評估由環(huán)保部環(huán)監(jiān)局委托，并由環(huán)監(jiān)局提供原始數(shù)據(jù)。
四個配套辦法指的是環(huán)保部出臺的《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》，以及環(huán)保部聯(lián)合公安部等部門發(fā)布的《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》。四個配套辦法對應的案件是按日連續(xù)處罰案件；實施查封、扣押案件；實施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件；以及移送行政拘留案件。“所謂的《環(huán)保法》長牙齒，就是四個配套辦法這幾顆牙齒。”評估報告負責人、中國人民大學法學院教授竺效如是說。
“其他”類案件數(shù)量過多
《查封扣押辦法》規(guī)定排污者有違法排放有毒物質(zhì)，在飲用水水源一級保護區(qū)排放污染物，違法排放工業(yè)污泥等六類不同情形之一，環(huán)保部門可以實施查封扣押。然而2016年的查封扣押案件集中在辦法規(guī)定的第六類即“其它違法排污行為”，共5205件，占六類情形案件總數(shù)比例高達62%。
課題組發(fā)現(xiàn)，所謂的“其他”違法行為包括未進行環(huán)評審批、未批先建、無排污許可證排污、違反三同時、無污染防治設(shè)施、禁燃區(qū)使用高污染燃料等行為。
與之類似，《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》有“限制生產(chǎn)”，“停產(chǎn)整治”，以及“停業(yè)關(guān)閉”三種措施，其中“停產(chǎn)整治”類案件多。而在停產(chǎn)整治適用的六類情形中，案件又集中在了“法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形”。而所謂的“其他”情形，以未環(huán)評、未批先建、超標排污、無防污措施、無證排污等行為為主。
“其他類型案件數(shù)量占比較高，就應該進一步明確他，給執(zhí)法人員一個更好的適法引導。”竺效說。“如果短期內(nèi)改變不了立法，那應該出一個自由裁量權(quán)的指導意見。而現(xiàn)行的自由裁量權(quán)指導意見，發(fā)布至今已經(jīng)五年以上，值得修改。”
按日計罰門檻高，反彈率高
課題組提出“違法反彈率”指標，即某一地區(qū)違法企業(yè)被處以按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留某一種處罰后，再次被處以行政處罰或被采取行政強制措施的比例。違法反彈率反映某一地區(qū)內(nèi)排污企業(yè)守法情況和環(huán)境行政執(zhí)法效果。
四種處罰方式中，查封扣押反彈率在1%到2%之間，限產(chǎn)停產(chǎn)反彈率在3%到5%之間，移送行政拘留反彈率在1%到3%之間。但按日連續(xù)處罰反彈率遠高于其他三種方式。2015年，按日連續(xù)處罰反彈率高達15.8%，在2016年，按日連續(xù)處罰反彈率仍有9.8%。
就按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安機關(guān)五類措施的案件數(shù)，占總案件數(shù)比例而言，2016年查封扣押類案件多，占43.89%，按日連續(xù)處罰類案件少，占比4.47%。
全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任、中國環(huán)境資源法研究會副會長呂忠梅曾參與《環(huán)保法》的修訂工作，她表示按日計罰措施的適用條件有問題。按日計罰的適用范圍是排污者受到罰款處罰，被責令改正，且拒不改正的。“有的企業(yè)我先達到了標準，你不實施按日處罰了，我就再回到原來的狀態(tài)。”
呂忠梅稱，目前按日計罰的舉證責任在監(jiān)管部門，舉證難度很大。“環(huán)保部門來證明企業(yè)有違法行為，每天要盯著他，他稍有違法就要把他抓住，行政成本過高。”
呂忠梅表示，在未來修訂法律時，希望舉證責任改為“自證清白”，即如果排污企業(yè)不能自證守法，環(huán)保部門可以推定企業(yè)有違法行為并實施處罰。
借力公安部門
課題組也統(tǒng)計了“環(huán)境執(zhí)法的組合拳”，即對同一環(huán)境違法者的同一環(huán)境違法行為采取兩項或兩項以上的行政處罰。2016年環(huán)保機關(guān)共對1255家企業(yè)(或個人)打出環(huán)保“組合拳”，其中，被采取兩種組合措施的企業(yè)(或個人)多，共1144家，占91%。
竺效稱，查封扣押加行政拘留是兩種措施組合案件中多的。“就是說執(zhí)法部門有效的執(zhí)法方式是先把你查封扣押，后來案件涉及到行政拘留以后就移送行政拘留，后續(xù)的震懾效力可能比較高。”
報告稱，與移送行政拘留或涉嫌犯罪移送公安機關(guān)相關(guān)的“組合拳”，占采取兩種措施的“組合拳”總數(shù)的74.1%。“環(huán)保部門慢慢會發(fā)現(xiàn)需要借力，借公安部門的力去懲治嚴重違法行為。公安部門介入的組合拳案子在2016年占比相當高，而且執(zhí)法效果也不錯。”竺效認為，環(huán)保部門不僅要和公安部門合作，也要和其他部門合作，比如把企業(yè)公開的污染信息發(fā)布給人民銀行，人民銀行再公布給證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會，以共同打擊企業(yè)環(huán)境違法行為。(記者 周泰來)
原標題：新《環(huán)保法》執(zhí)行效果評估：查封扣押有力，借力公安效果好
